高等教育中“银校合作”潜伏的预算软约束问题分析
 

摘要:“银校合作”作为高等教育发展一种重要的融资项目,已经在我国的许多高等院校顺利实施。本文指出该项目虽然暂时缓解了高等教育发展中的资金短缺的困扰,但会带来一系列潜在的预算软约束的问题,使高等教育的发展面临更大的风险和危机。在此基础上,本文章提出了相关的后期治理的政策建议。

关键词:银校合作 预算软约束 风险

中图分类号:G4  文献标识码:A  文章编号:(200701-0050-03

 

风险还是机遇:我国高等教育中“银校合作”潜伏的预算软约束问题分析

 

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20世纪末以来,我国的高等教育开始了超速的发展,短短几年时间,中国大学由原来的1000多所扩张到现在的2000多所大学,基本实现了精英教育向大众化的转化。在大学的扩张过程中,外延式扩张是其规模发展主要的形式。勿庸置疑,外延式的扩张必然要以资金投入作为物质前提的,而国家财政对高等教育的投入远远不能满足扩张的需要,教育筹资问题成为各高校管理者的主要职能。为了扩大规模,提高办学条件,各个高校管理者纷纷把目光转向了银行,采用“银校合作”的形式取得发展所需要的资金。近年来“银校合作”已经成为我国高校发展的一大特点,并有扩大化的趋势。作为一种融资形式,银校合作营造了目前处于经济转轨时期的我国高等教育一派繁荣的景象,然而,繁华的背后往往潜伏着巨大的危机。

一、“银校合作”的现状分析

我国高等教育中的“银行合作”指高校通过向国家专业银行贷款(工商银行、建设银行、农业银行等)或商业银行贷款,用来扩大自身的规模,发展壮大自己的一项举措。高校的贷款项目贷款期限几乎都是10年左右的长期贷款,程序比较简捷的是参照商业贷款的项目,一般是3年左右的中期流动资金贷款,即使批准的基建项目贷款,一般最长的还款期限也就5~6年。在贷款业务的具体操作中,基本上都是整笔贷整笔还,如果还款出现困难时,需要贷新还旧,则要先还后贷,等等。第三次全国教育工作会议以后,“银校合作”在全国迅速展开,一批名牌高校和211工程高校首当其冲拿到了银行贷款,之后是沿海发达地区的一些院校和发展前景较好的院校也取得了部分银行贷款。据调查,2001,教育部直属的74所高校中,49所已向银行贷款,年末未偿还贷款本息51.71亿元,其中本金48.4亿元,利息3.31亿元。各地方院校更是趋之若鹜,如饥似渴。有的是直接利用国有高校的信誉,有的通过地方政府的间接干预从银行贷款少者数千万,多者高达数十亿。例如江苏省高校到2003年年底,有近90%的高校都不同程度地使用信贷资金,全省高校当年贷款45.84亿元,年末全省高校累计未还贷款为82.9亿元,总贷款余额与当年高校全部总收入比为362%2005年末,中国社科院发布了2006年中国经济和社会蓝皮书中显示,据初步统计,目前中国公办高校向银行贷款大约为1500亿至2000亿元,有的高校贷款已高达10亿至20亿元。社科院专家李培林在中国社科院举行的皮书发布会上宣布,大学扩张潜伏着财务风险。目前,若干所大学出现了还不起贷款利息的情况。这些借贷最终成为国有银行新的不良债务,也会导致大学偏离它自身的历史使命。

表面层次上来看,由于国家的财政资金投入远远不能满足高等教育发展的需要,这些高校从银行贷款取得发展所需要的资金,不仅解决了学校扩张自身规模建设中存在的难题,缓解了高校扩招带来的一系列后勤保障的困难,也对高校教育事业的发展起到了积极的促进作用。然而由于有许多的借贷,所潜伏的积重难返的危机可能会对高等教育的发展带来致命的打击。

二、“银校合作”潜伏的预算软约束问题

   1、预算软约束的概念厘定。在经济学中预算约束是指家庭开支不能超过其可获得的资金来源。预算软约束的概念是匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈在对社会主义体系进行分析的著作中引入的一个概念(19791980),指的是社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损,政府常常要给予追加投资、减税或提供补贴。国有企业的经营者也预期会得到国家的财政支持。这种现象就可以称之为预算软约束。也就是说国家对于企业的一次性援助还算不上预算软约束,只有“政府对企业不断的而不是一次性的实施救援才能算作是预算软约束”在预算软约束下,若企业发生亏损,管理人员会期望得到援助,并且这种期望将决定他们的行动。

软财政约束有几种手段,可分为以下五种类型:财政补贴,国家定期或不定期地向效益低下的企业发放财政补贴;软税收,政府偏好的部门或企业可以享受低税,不合法的免税或干脆就不用纳税;软银行信贷,亏损企业也可以很容易地获得贷款;软商业信用,买方付款超过合同约定的付款期,并随时间的推移而增加;工资拖欠。以上五种可能会同时采用,互相起到补充或替代作用。科尔奈指出,正如癌症一样,单一的因素可能足以导致疾病,但也许这个因素是由其他几个同时发生作用的、相互促进的因素造成的。

预算软约束是一种复杂的综合症,它深深地嵌入在一国经济的政治环境和法律框架以及决策者的经济行为之中(科尔奈)。如果不进行补救性治理,必然会形成泡沫经济,导致金融危机和行业危机的产生。

2“银校合作”是否潜在预算软约束的性质。国有金融机构的角度来讲,“银校合作”产生的契机在于随着国有银行的存款余额的上升,而投资其它行业风险系数不断提高的背景下,他们认为国有高等教育领域是一个有稳定收入的行业,风险小,加之姓“国”,因此对高等教育倍加青睐。于是在贷款的期限、额度、利率、手续、可行性调查以及审批程序与时间方面银行都给予学校较大的优惠与较为优质的服务。从国有高等学校的角度来看,高校贷款的动机无非是想生存与发展。要想达到这个目地,各个高校就要千方百计的扩大规模,改善学校条件,因此自然就会使用“银校合作”这种借鸡生蛋的策略。那么,这种方式是否具有潜在的预算软约束的危机呢?

从预算软约束的概念性质来看,软预算约束的存在需要有两个主体:预算约束体和支持体。预算约束体指的是组织本身,如果组织入不敷出产生赤字,如果再没有外部支持和干预,组织将不能继续生存(曹淑江2003)。科尔奈指出:各种各样的准国有或预算外机构、大学、中小学等组织,时不时地都会因为其正常收入不能弥补支出,或者其支出超过了拨款,而失去偿债能力。在这种情况下,政府可能会惩处这些组织的负责人,但却几乎会自动地去弥补他们所造成的损失,从而导致预算软约束的产生。就“银校合作”高等学校和银行而言,高等学校就是预算约束体,即高等学校在贷款时就知道自身是否偿还贷款,而银行仅是支持体之一,公立高等学校背后的最大的支持体则是政府。但他们都不知道高校到底在想什么,这种信息高度的不对称肯定引发投资风险。在我国目前现行的金融体制下,承担风险的实际上是国家,由此预算软约束的条件基本实现。反过来讲,假设这个项目不会出现预算软约束,那么前提必须是作为预算约束体的高等院校具有较强的自生能力和国有银行不再追加贷款。然而,事实往往与人们的预想是大相径庭的。

首先,我国高校大多是缺乏自生能力的。所谓自生能力是指在开放性市场中,一个产业部门的企业在没有外部扶持的情况下,能够获得一个可被投资者接受的预期利润,则认为该产业部门是有自生能力的(林毅夫等2004)。显而易见,我国高等学校是缺乏的自生能力的。现在我国的高等院校的资金运转大多依靠当年的财政拨款和学费收入,财政拨款早已捉襟见肘,而近几年学费的快速提高,已经使我国公立高等学校的学费达到了世界最高水平,并超出多数居民的承受能力。2001年中央政府规定公立高等学校学费不能再提高,因此大多数高等院校依靠学费提高自生能力是及其有限的。

其次,银行被迫追加贷款。参与银校合作高校在升格或发展的时候,由于定位不准,往往是计划目标过于雄心勃勃,现有资源无力支撑目标的完全实现,并且计划常常缺乏内在的一致性,从而使银行被迫追加信贷。按照谨慎原则,银行会偏好那些承诺按期还款的盈利组织,银校合作的前提其实也是如此。然而银行在事前往往对高校的投资运作缺乏必要的成本与效益评估。而一旦出现风险,银行也不会按事先的承诺使银校合作项目投入成为沉淀成本,同时银行管理者也会预期国家不会坐视不管,因此银行往往在估计到该项目具有失败的风险后,仍旧会给予这些高校追加信贷资金。由此,形成了一种较为典型的预算软约束状态。

    3“银校合作”潜在的预算软约束后果。预算软约束后果是侵蚀着公共资财管理和使用的正当性同时,给人们的经济活动带来不同层面的侵害。大量的事实表明,许多由国家资财支持下的公共组织都可能因预算软约束而陷入漠视风险和管理者独断专行的泥淖之中,最终导致一系列并不仅仅是财务风险的危机产生,具备预算软约束条件的部分银校合作项目的后果也不例外。

造成国有银行的财务风险。我国的国有银行在改革开放的早期因为使亏损企业得到了巨额的银行信贷,从而使大量的呆帐、坏帐的出现,导致了国有资产大量流失。目前高等教育由于“银校合作”导致的负债规模之大,最终会转为国有银行新的不良债务,成为财政负担。因为高校是非盈利性单位,不像企业那样投资成本在产品流通中自然会得到补偿。“银校合作”项目大多用来扩大规模,大多也没有经济效益可言,即使有,也不会在短期受益。而随之带来的各项管理成本以及高额贷款带来的利息成本却更加增加了高校的财务负担。因此,大多数高校很难再有足够的能力偿还银行信贷。

导致高等教育低效运转。由于“银校合作”带来的软预算约束的存在,使得大量的高等院校在失去核心竞争力的前提下,仍在低效运转。在这些组织中由于管理不善,使得学校财务情况对学校不能形成有效的约束,学校可以在很大程度上不用承担管理不善造成的财务后果,而向政府和银行继续要求追加贷款,继而放纵管理者忽视风险,盲目决策,弱化降低办学成本的激励机制,最终导致国有资产的大量流失,以及教育质量的严重低下。

 滋生教育腐败。“银校合作”中潜在的预算软约束也意味着银行掏了钱,却管不了花钱的人。往往拿到了一定数额贷款的管理者在预算执行过程中,对于预算外费用的随意使用,大吃大喝,境外消费,导致资金收支出现偏差,大大增加了内生成本的额度。2004年9月,据我国审计署报告,目前少数高校的财务管理有失控现象。并且指出如果高校对财务的管理跟不上,就很容易把高校教育在这两年来的增长度抵消。许多学者也抨击中国的大学包括中小学,财务权力和自由度比国外的学校要大得多,他们都把握财务决策权,却不承担任何后果。

形成信贷市场的信用危机。市场经济健康运行的最根本的前提是经济行为人之间的相互信任。“银校合作”带来的预算软约束,使得在信贷市场中形成了即使是信用低下者却仍能如鱼得水的局面。尤为严重的是这些经济行为人的角色又是扮演着教书育人,代表着社会道德方向的高校管理者。因此,必然会带来更为严重的市场信用危机,这种危机不仅会冲击金融秩序,破坏宏观经济的发展,而且会波及人们的意识形态领域,导引人们的畸形的经济行为。

三、“银校合作”的后期治理
   “银校合作”潜伏的预算软约束问题有的已经浮出水面,没有暴露的问题还大量存在。既然不能未雨绸缪,那么就亡羊补牢,也会避免更多的公共资财的流失和浪费。因此,对“银校合作”项目的后期治理的研究是一项迫在眉睫的重要任务。

1、决策者理念的转变是“银校合作”项目的后期治理成功与否的重要前提。这其中涉及到政府决策者、学校管理者的以往的决策理念的转变。首先是政府决策者从制度层面上要彻底消除政府父爱主义在高等院校管理中的体现,虽然扩大了自主办学权和融资权,但政府无论在政策制定还是在贯彻执行的时候仍然扮演着大家长的角色,自然导致学校管理者的依赖思想。学校管理者因此认为高校管理是政府行为,欠账不还理所应当,最后国家不会让国有高校倒闭和破产,因此对于银行的贷款就没有还钱的意识。其次学校管理者提高个人和组织的责任感、风险意识以及风险的识别能力,要制定还贷计划,开源节流,提高资金的利用率,树立公共责任精神,提高行为和决策的理性程度。

2、完善预算管理体制。国有商业银行也应该加强对高等院校贷款的审查、控制、管理,以免再增加国家负担,形成大量的不良资产。在保持审计监督力度的基础上,国家还应该从制度层面解决预算软约束问题,完善国家财政财务管理体制。一是引入市场硬约束,彻底革除对国有高校进行财政兜底的旧习;二是引入社会监督硬约束,采取财务公开、登记查询等制度办法,实现公共资财管理的透明化,让国有资产和财政资金的使用过程时刻处于全社会的监督之下,防止内部人控制现象的泛滥。

3、建立有关金融纪律的法律法规。高校办学没有法律规定像企业那样可以破产,一切资源都属于国家行为,即使举债到期无力偿还,政府也不会坐视不管,虽然是在法律约束下形成的契约式合同最终也会变为无效合同。因此要硬化“银行合作”的预算约束,就要建立强制执行的法律和法规,在教育领域设立惩处合同违约以及金融违纪的法庭,以保证现代会计准则的实施。对于资不抵债,严重缺乏自生能力的高校要及时进行清算,直至宣告破产。对于相关的决策者要给予刑事和民事的法律追究,最大限度地增加管理者滥用公共资财的成本。

4、形成健全高校信用贷款机制与评价体系。改变目前单纯由政府教育管理部门对高校办学质量和教学水平进行行政评价的传统做法,配合举债兴教机制,探索新的高校评价办法。以金融部门为主、教育部门和社会中介组织参与,形成以市场为导向、以确定高校信用等级为目标、以服务于银行向高校提供授信额度为最终目的的高校办学质量评价体系。通过对高校的专业设置、市场前景、办学质量、社会认可程度、学生就业状况、还本付息能力、学校信用等级等因素的市场化评价,金融部门凭学校的市场信誉度直接确定向高校贷款的规模,不再需要资产抵押,不再需要企业或政府提供担保,也不再要求政府提供付息承诺。

 

参考文献

[1](匈牙利)雅诺什·科尔奈、张晓光等译.短缺经济学[M]. 北京: 经济科学出版社1986.

[2]曹淑江.我国公立高等学校的软预算约束及其治理[J].江苏高教, 2004(2).

[3]孟绍德. 浅谈高校贷款发展所潜藏的财务风险[J]. 业财会, 2005(3).

[4]黄祥林. 高等学校举债的行为分析与风险防范[J].教育与经济,2003(4).

[5]王卫星.高等院校负债信息披露问题研究[J].江苏高教, 2005(5).

[6](匈牙利)雅诺什科尔奈、肖梦编译.后社会主义转轨的思索[M].吉林人民出版社,2003.1.



作者简介:魏真,   副教授,北京师范大学博士研究生。

paper   2007-08-10 16:46:44 评论:0   阅读:754   引用:0

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